龙宗智：司法改革 · 回顾、检视与前瞻丨中法评

龙宗智

四川大学法学院教授

本轮司法改革承继上一轮改革，弥补了某些不足，改革举措有很强的针对性，尤其注意尊重司法规律，具有深层次特征。通过改革，推动建立司法责任制，完成员额制改革面上任务，成效初步显现。推动以审判为中心的诉讼制度改革，意义重大，影响深远。

同时，司法透明度提高，司法廉洁性呈现整体好转。但在改革推进中，司法逻辑与社会逻辑的矛盾十分突出，制度不协调的情况较为明显，司法责任加重与司法资源不足的矛盾亦显突出，司法队伍建设状况堪忧。此外，某些方面急于求成与裹足不前的状况并存，影响了改革效果。

下一阶段改革，应当继续推进和完善十八大确定的司法改革举措，为进一步推动“以审判为中心”的诉讼制度改革、体现“以人民为中心”的司法，探讨司法改革新举措。同时，应适应司法改革要求，修改、完善相关法律制度，尤其应当协调国家监察制度与刑事司法制度的关系，完善法律规范。

目次

一、司法改革的基本特征及主要成就

二、司法改革遇到的矛盾及存在的问题

三、推进和完善司法改革的措施

本文刊发于《法学》2017年第7期，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文，敬请关注！ 

以建立公正、高效、权威的社会主义司法制度为目的的司法改革，是法治中国建设的一个重要方面。由于司法在法治中国建设中的重要地位以及中央对司法改革的高度重视，十八大以来法治建设的成就较为集中地体现在司法改革和司法建设方面。

为继往开来，为下一阶段的司法改革提供思想资源，本文拟对十八大以来的司法改革（以下简称“本轮司法改革”）进行回顾和检视，并对新一轮的司法改革提出意见和建议。一己之见，难免错失，仅供参考。

司法改革的

基本特征及主要成就

党的十八大尤其是十八届三中全会以来，在党中央的领导下，推动了以四项改革任务及建立“以审判为中心”诉讼制度为主要内容的司法改革， 改革全面展开，稳步推进，成效已经初步显现。笔者认为，这一轮司法改革呈现出以下基本特征：

其一，继续上一轮司法改革，同时弥补了某些不足，改革举措有很强的针对性。党的十七大推动的司法改革，即上一轮司法改革，以“加强权力监督制约为重点”，采取了一系列的措施，包括加强检察机关的法律监督、加强法院自身的审判监督和管理，以及加强党委政法委对司法的监督等。这些举措，对于加强司法监督机制，防止裁量权滥用，促进司法廉洁与公正，发挥了一定作用。

但在另一方面，在改革的部署与实施中，也出现了某些不足，最突出的问题是注重外部监督而忽略司法自身建设。在加强权力监督制约时，对司法运行与司法建设的规律尊重与遵循不够，使改革措施产生了某些负面的效应。

如借“加强领导”“服务大局”的名义，地方政治、行政权力干预司法较为突出；政法委的个案监督不适当地膨胀；司法机关内部司法行政化空前强化，审者不判、判者不审的问题十分严重；诉讼机制不平衡加剧，法院审判权威受到抑制；等等。

此外，上一轮改革的局限性还表现在：改革措施仅为工作机制调整，并未触及司法体制机制——司法的基本格局与管理体制未触动，各机关职能、权力和资源配置的基本格局未变动，司法权运行机制亦未发生任何实质性改变。

正是由于上一轮司法改革的局限性，司法建设状况从总体看并无明显改善。司法案件办理，无论是民商事案件还是刑事案件，其公正与效率仍然受到较为普遍的社会质疑，司法公信力较为低下。 

党的十八大以来的司法改革，延续了坚持党的领导尤其是党中央的坚强领导、尊重中国国情、自上而下有力推动等基本原则和举措，同时针对上一轮改革的局限性及未能解决的问题，适度调整改革思想和举措，采取了切实有效的措施。

其二，充分尊重司法规律。事物的规律，是事物发展必须遵循的路径及其体现的原理。它不以人的意志为转移，违背规律必然受到惩罚。遵循司法规律，是司法改革成功的前提和基础。

十八大以来的司法改革措施，最重要的特征就是遵循、体现司法规律：

建立“审理者裁判，裁判者负责”的司法权运行机制和司法责任制，体现了司法的判断性、亲历性，以及权责一致的司法权行使原则；

人财物省级统管以及建立巡回法庭等跨行政区划的司法机构，有利于防止司法的地方化，从体制上保障司法权行使的独立性和公正性；

司法人员的分类管理和职业保障，则意在实现司法人员的职业化，建立高素质的司法队伍，同时实现司法任务在司法体制内部的合理分配，以保障司法公正和效率；

涉诉涉法信访依法终结的改革措施，体现了司法的终局性；

而以审判为中心的诉讼制度改革，则是在中国特定的刑事诉讼构架中，确认并强调了作为刑事诉讼基本原理的“审判中心主义”。

其三，改革具有深层次特征，意义重大，影响深远。习总书记曾指出：“司法体制是政治体制的重要组成部分。这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。” 

因此，本轮司法改革，重在司法管理体制和司法权运行机制改革，以解决影响司法质量的全局性、深层次问题。重要的司法改革措施，涉及权力格局的重要调整，司法资源的重新配置，司法运行逻辑的重大变化，应属司法体制、机制的革命性变革。

正是由于上述特征及自上而下的有力推动，本轮司法改革的基本任务已经完成。虽然由于体制机制的重要变革和利益机制的重大调整，存在一系列矛盾，有的还难以克服，但应当说本轮司法改革方向正确、措施有力，初见成效。

其成效突出体现在以下四个方面：

第一，遵循司法权运行规律，抑制司法行政化，推动建立司法责任制。我国司法机构内部长期存在的司法行政化，在前些年呈现出某种极端化发展倾向。法院内部以加强审判管理为名，院、庭长直接干预审判，且不顾案件的多样性及裁判的复杂性，设置大量统一考核的数字化指标，扭曲了审判运行，严重抑制司法官的自尊心与责任感。

审者不判、判者不审，不仅违背司法规律，而且责任机制不清晰不合理。通过贯彻“审判者裁判，裁判者负责”的司法责任原则，推动司法权运行机制改革，司法行政化趋势已明显缓解，司法权运行呈现出某种良性态势，改革取得了初步成效。

第二，遵循司法建设规律，推动人员分类管理，完成司法员额制改革任务。保证司法质量的基本条件是配置优秀的司法官，同时进行司法机构内合理的资源配置及工作安排。司法机构内实行人员分类管理并实施司法员额制，是实现现代司法管理和司法官建设的重要环节，也是贯彻司法责任制的前提条件。目前，各地司法员额配置基本到位，分类管理制度已启动运行，司法官的职业化、精英化已开始实现，并与司法责任制改革相互配合，此项制度改革的第一阶段目的已基本实现。

第三，遵循诉讼规律，克服我国刑事司法固有弊端，推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革。长期以来，由于公、检、法之间存在制度上和实际运行中的配合协调关系，以及实行侦查卷宗移送和审理制度， 我国刑事司法呈现出“侦查中心主义”的突出特征。从侦查中心到审判中心，从宏观意义上讲，是由警察国家到法治国家的重要变革；而从司法制度意义上认识，这项改革，如依循其法理有效推进，是“事关司法方式改进，职权配置优化乃至诉讼程序重构的革命性变革”。 

第四，推动司法公开，深入开展司法领域的反腐败并规范执法、司法行为，司法透明度提高，司法廉洁性呈现整体好转。本轮司法改革，在推动司法责任制改革的同时，为防止裁量权滥用及司法腐败，加大司法公开力度，重点推动裁判文书依法公开， 以公开促公正。同时，深入开展司法领域的反腐败，取得突出成效。伴随规范执法、司法行为的系列活动，使不规范、不合法的执法、司法行为受到一定程度的抑制。

此外，在推动人财物省级统管、建立跨行政区划司法机构、加强司法职业保障等改革任务上，亦取得重要进展。

司法改革

遇到的矛盾及存在的问题

在肯定改革成就的同时，也应看到，由于本轮改革所具有的深层次的特征，改革的推动，势必与传统的政治、司法体制机制产生一定矛盾，在既存政治司法格局中，司法改革的突进可能遇到重重障碍。而改革实施过程中的某些不足，也会影响改革效果，甚至产生某些负面效应。检视改革形势与状况，尤其需要我们正视矛盾和问题，再思考筹划应对之策。

（一）司法逻辑与社会逻辑的矛盾十分突出，责任制、员额制及推动司法权独立运行的障碍较大

所谓司法逻辑，是指符合司法规律的司法权运行机制。作为本轮司法改革核心任务的司法责任制，其要义是“审理者裁判，裁判者负责”，体现以亲历性、判断性、独立性为内容的司法逻辑，伴随塑造合格司法主体的员额制和职业保障，体现司法建设的规律。然而，司法责任制与其他主要改革任务所体现的“司法逻辑”，与我国传统的国家权力结构及其运行机制可能发生某些冲突。因为传统的政治与司法体制，具有集中与统揽的特征。

这种集中与统揽，形成一种整体协调，上下联动的全面体制，亦可称“举国体制”。在此种体制之下，以上命下从为特征的行政逻辑，是不同国家权力运作中共同的行为逻辑。而其基本组织体制，亦为一种金字塔式的“大行政体制”，从而在根本上区别于不同国家权力分离并制衡的体制。

可见，在此种体制之下，源于基本体制的行政性要素必然进入司法，而且在一定程度内是无法抗拒的。因此，无论是司法管理制度的改革，还是司法权运行机制的改革，都受到基本体制条件的约束。司法权的独立运行，无论是体现外部独立性的去地方化，还是体现内部独立性的去行政化，其操作空间均十分有限。例如，特定大案要案审判，法院院长负有政治责任，并非法院能够做主，更非审判人员能够独立负责。

而且，在此种金字塔式的“大行政”组织构造之中，公务人员的地位、待遇、职业保障等主要取决于处于该整体性体制的位置。因此推动司法人员分类管理和员额制，推行司法职业的特别保障，并由此塑造职业化、专业化、品行崇高的司法官群体，仍然有相当难度。

（二）改革建立的新制度与传统司法制度存在一定矛盾，制度运行不协调的情况较为明显

例如，一方面推动审判为中心的诉讼制度改革，推动司法责任制，保障司法的独立、中立和权威，但另一方面，刑事诉讼中仍然有公、检、法“互相配合”、内部协调的制度机制，而且还有具有司法政治化特征的大要案报告、纪委协调、政法委协调等工作机制，难以避免司法操作中的机制性冲突。在司法机关内部，还保留有相当的首长负责制要素。这种状况，很难避免角色交叉与角色混同，司法与行政相互渗透，彼此间关系也容易纠缠不清，对建设中立、独立和权威的司法亦可能形成障碍。

（三）司法责任加重与司法资源不足的问题仍然十分突出，司法队伍建设状况堪忧

市场经济的发展和依法治国的推进，司法功能日益突显，司法任务日益繁重。但司法资源配置仍然较为有限，难以满足社会的司法需求。此种矛盾，在立案登记制改革中显得十分突出。由立案审查制改为立案登记制，是保障公民和社会组织诉权，实行“权利可救济”的重要改革举措，甚至具有革命性意义。

但现实生活中，相当一部分具有重要社会意义的纠纷，实际上难以进入有效的诉讼处理程序，即使进入，法院也受制于其他权力，难以依法独立裁决。如相当一部分案件虽具有个案特征，但因其政治牵连性，涉及政党权力行使，或涉及政治敏感性如网络管理等，难以进入司法管道，立案登记制的实施效力有限。而在刑事诉讼中，侦查行为包括全部对人、对物的强制侦查不可诉。权利救济能力有限，仍然是因司法资源配置不足。

另一方面，资源配置的有限性，也表现在司法官资源配置有限。司法官队伍建设，难以真正实现权责利相统一，或者权责位利相统一。这也是一个十分突出的问题。目前改革的过程，因司法责任加重而配置资源不足的矛盾突出，加剧了法官“逃逸现象”。而且由于司法岗位缺乏吸引力，优秀的法律人才难以进入，司法主体的素质似乎并未明显改善，在部分地区，因办案骨干流失，甚至出现司法人员素质下降现象。

（四）司法改革过程中，某些方面急于求成与裹足不前的状况并存，影响了改革效果

所谓急于求成，笔者认为主要是员额制改革中出现的现象。

此项改革方向无疑是正确的，改革也确有必要。但改革恰逢国家反腐败斗争深入开展，公职人员的“实惠”压缩的社会背景，而在改革实施时，相当一部分地区，员额减少而案件增加，案多人少的矛盾进一步加剧，而且办案骨干与资深司法官的员额配置矛盾在短时间内难以协调，欠发达地区员额制实施条件不足，从而形成改革任务的贯彻进度与司法机关自身承受能力存在较为普遍的矛盾，解决这些问题，需要一些缓冲措施，需要一些区别对待。

但是在实施过程中过分求统一、抓进度，导致有些问题被忽略了，造成司法机关内部对改革的实际反映不一致，有的地方办案骨干流失问题更为严重。

“以审判为中心”的诉讼制度改革关系重大，分阶段逐步推进是必要的。但在实施过程中，这项改革在一定程度上被局限于庭审实质化这样一个较为技术性的问题，削弱了其调整刑事诉讼基本运行机制的意义。而庭审实质化的关键，是解决证人、侦查人员的出庭作证问题，即建立传闻排除规则——否认应出庭未出庭证人书面证言的证据能力，同时设置某些例外。

但无论是“五部委”的推进意见，还是最高人民法院的实施意见，均未确立传闻排除规则，对书面证言在法庭上的使用仍然未做出任何限制， 这种过于保守的做法，虽有一定客观原因，如打击犯罪的压力且法院话语权有限，但会导致庭审实质化改革在一定程度上走过场， 降低“以审判为中心”诉讼制度改革的意义和功用。 

推进和完善司法改革的措施

（一）继续推进和完善既定改革举措

笔者认为，在本轮司法改革确定方向、奠定基础并取得成效的基础上，经党的十九大启动的下一阶段的司法改革，为建立公正高效为民的社会主义司法制度，并确立司法权威， 首先应当继续推进和完善十八大确定的司法改革举措，保证改革措施落地落实并合理有效运行。

党的十八大期间确定的司法改革主要任务，拟于党的十九大召开前基本完成。 然而，正如前述，本轮改革所具有的全局性、深层次的特点，改革不可能一蹴而就，即在较短的时期就达成改革目标。

所谓“基本完成”改革任务，应当是指体制性改革举措面上任务的完成，如责任制的初步建立、员额制的员额配置到位、省级统管的体制性划转等。但新的体制尚待完善和调适，新的运行机制尚待建立、完善，下一阶段司法改革，首先应当继续推进和完善本轮改革举措，保证新的体制机制有效运行。

1.司法责任制改革，应当直面和协调矛盾，建立较为稳定合理的运行机制

在行政机制渗透一切的体制背景之下，建立“审理者裁判，裁判者负责”的司法权运行机制和司法责任制，无疑步履艰难。目前建立的司法责任制，应当说仍然是初步的、不稳定的，新一轮改革的重要任务，是进一步完善、巩固司法责任制。涉及的问题较为广泛，有以下问题需要解决：

一是协调司法官独立负责与司法管理监督的关系。司法责任制推进过程中，如何妥善处理法官检察官依法独立行使职权与上级管理监督之间的关系，是普遍反映的操作难题。为克服所谓“一管就死，一放就乱”的管放悖论，各地在向司法官放权的同时，加强了案件质量评查和绩效考核，同时贯彻相应的奖惩。

如有的地方提出“以案定责”，同时“以案定补”（绩效津贴补助根据案件数量和质效确定，同时严格规定各种错误和瑕疵的扣发津贴方法，有工作瑕疵就直接扣钱），对这种做法有不同意见：赞成者认为只有这样才能加强质量监控管理，在目前队伍素质不太高的情况下，保证案件质量；反对者认为这样做不符合司法官管理规律，法官检察官成了计件付费、产品有瑕疵就扣钱的司法民工。

笔者认为，类似做法有利有弊，但在目前法院案件多、法官数量大，待遇、素质还不太高的情况下，这种数字化考核可能还不能避免，我们还不能像司法制度较为成熟的国家那样，依靠法官的德行和能力来保障司法质量，而不对法官设置数字化的严格评分考察。但是可以考虑一些“相对合理”的方案。在监督管理和司法官的主体性与尊荣感之间找到适当的结合点。

司法追责只能针对故意违法或重大过失，因为一般瑕疵不可避免，不宜简单化地将工作瑕疵与物质利息直接挂钩，如法律文书上错写一个法律条款就扣一百或二百元等。这种扣分制之下，法官尊严何在？因此应注意慎用处罚措施，同时采取综合性考核方法，综合性评价奖惩，避免“一切向钱看”，采取措施增强司法官的荣誉感和主体性。同时使用信息化的技术手段辅助管理，避免简单的“管、卡、罚”。

二是界定和规范特殊案件的责任机制，防止其冲击常态的司法责任制。在前述国家体制和社会逻辑之下，大、要案件不可能完全按照“审理者裁判，裁判者负责”的司法逻辑处置。

因此，在确认此一现实的基础上，首先严格界定此类案件范围，防止其程序泛化，避免以责任机制中的“权变”冲击“常经”。继而按照不同案件不同应对方式的思路，明确特殊的司法责任机制并尽可能地将其规范化。在此类特殊案件处置中，承办案件的司法官员亦负有查清案件事实，依法提出正确处置意见的责任，因此亦承担相应的后果责任。

三是对检察机关贯彻司法责任制的特殊性予以关注，建立合理有效的司法责任机制。建立司法责任制，法院是一种典型状态，而检察机关则是一种非典型状态。检察机关“非典型”司法责任机制的缘由，是其责任机制具有部分行政、部分司法的双重属性。 

检察长的指挥权以及籍行政因素形成“检察一体制”，使检察机关责任机制具有行政性，而检察官相对独立地做出判断并行使部分检察权，又使其具有司法责任制特征。我国检察责任机制，长期因“三级审批制”而属典型的行政机制。司法改革，就是要限制“三级审批制”适用范围，导入司法责任制因素。但在改革过程中，这种“非典型”司法责任制的建立，较之法院的司法责任制更为艰难。

需进一步解决的突出问题有：

其一，权力界限不够清晰，分权根据不足。检察机关哪些权力应当下放检察官行使，哪些由检察长决定，虽然已经有一些清单划分，但其划分方式与内容值得研究。最高人民检察院关于设定权力清单的指导意见及其有关解释说明，做出原则性要求，同时授权省级检察院制定权力清单。但各地制定的权力清单除了不够统一外，部分内容还值得商榷。

如批准逮捕决定权，《刑事诉讼法》第87条规定由检察长行使。 在目前各地的权力清单中，普遍将一般案件的批捕权下放给普通的员额内检察官行使，此一做法虽符合贯彻司法责任制下放权力的要求，但其合法性和慎重性易受质疑。而且，目前员额检察官的办案权，是采取授权制而非分权制，即认为检察权由检察长享有，部分授权检察官行使。授权制没有解决司法责任制的权力根据问题，而且授权制之下，随时可以收回授权，导致司法责任制的制度基础不稳固。

其二，虽然有清单，但权力下放不到位的问题仍较为突出。检察长担心权力旁落、担心案件出问题的情况还比较普遍。实践中有一种说法：法院的权力在法官手里，检察院的权力在检察长手里。现在要求检察长的权力下放，实际上阻力较大，因此表面放权但实际不放权的情况还比较普遍。

其三，对检察机关中层机构改革需要统一认识，并由此实现检察组织构造的统一协调。在本轮司法改革过程中，部分检察机关为实现扁平式管理，实施了大部制改革。但多数检察机关并未进行此种改革。这种内设机构不协调、不统一的状态妨碍了检察一体制的贯彻。笔者曾经赞成在基层检察机构实施大部制改革和扁平化管理。 

通过改革调研和进一步的分析，认为大部制改革不一定适合一切检察层级和机构。因为市级以上检察机关，主要工作是进行业务指导，检察层级越高，指导责任越重。而业务指导比较适合业务条线的组织结构。只有在以直接办案为主，同时业务量较小、人员较少的基层检察机关，为防止部门林立，官多于兵，才比较适合于整合力量，推行大部制。

新一轮的改革，应当进一步理清检察机关分权的合理边界，提供检察官独立负责的权力基础，建立检察机关司法责任制的长效机制，同时完善内设机构改革。

2.员额制改革，完成面上改革任务

基本实现定员定位后，要注意协调解决员额制实施中的矛盾，着力于建立能够合理有效运行的司法人员分类管理制度和工作制度。

首先，要利用尚可调配的资源，解决矛盾较为突出的司法单位在实施员额制过程中出现的问题，保障办案需要，同时完善相关制度。目前，人少案多的情况，在一些发达地区尤为突出。如东部发达地区某法院，改革前后，全省法官减少约百分之四十，基层法院员额法官每年人均受理案件数量已经远超300件。虽然采取配备司法辅助人员，加强信息化建设等辅助措施，但人少案多的矛盾并未在实质上缓解，反而更为突出。

实行员额制，就是让通过遴选的员额内司法官办案并承担司法责任，不允许非员额制司法官顶替办案，这本为贯彻员额制，防止走过场的必要措施。但实施员额制，最好能有过渡方案，设置一个缓冲期，以缓解案多人少的矛盾，同时缓解员额选任过程中的资源分配矛盾。

然而，目前中央指导机构已经明确禁止非员额法官检察官代行司法官职务。目前解决问题的办法是中央层面主要参照案件数量等因素，统一调整现有政法专项编制，增加部分地区的员额供给，以缓解案多人少的矛盾。同时采用繁简分流、诉调对接、强化司法辅助工作、加强科技手段应用等方式缓解矛盾。而从制度层面看，应当在深化员额制改革中，进一步建立主要根据案件数量确定司法编制的员额分配制度，从而完善此项改革中的基础性制度。

此外，在员额制改革面上任务完成后，还要着眼于建立员额制司法官的常态化管理和退出机制，从而完善员额制改革条件下司法官管理制度；要进一步明确在分类管理原则之下，法官助理、检察官助理的职责定位，通过实践探索、建立、完善相关工作制度和管理制度并有效运作；而对少数民族地区等特殊地区实施员额制的具体问题，要注意因地制宜、实事求是地予以解决。

3.初步实现人、财、物省级统管后，进一步协调管理关系，完善管理制度

“省级统管”主要措施明确后，仍有一系列配套制度措施需要做出安排，一些过去适用的制度规范需要调整。如在新的制度安排之下，县、市两级司法机关与当地党委、纪委、政法委的关系如何设置，省委、省政法委如何领导、协调全省司法工作，大要案件党内报告制度在县、市如何设置和实施等等。‘

在中央确定的处理党、法关系的基本原则指导下，地方需要考虑本地实际情况，适应司法改革举措，采取必要跟进措施，及时调整相关制度规范，以完善省级统管的配套制度。

4.实施司法责任制和员额制后，应当加强和落实司法职业保障措施

主要包括建立司法责任的豁免制度，司法官依法履职不受追究的制度，并进一步改善司法官待遇，提供常态化的，更为有力的职业保障，以实现责任与权利相统一的原则，推动司法责任制的运行，切实解决优秀人才引进难、留住难的问题。

5.落实以审判为中心的诉讼制度改革的初步举措

主要是贯彻“两高三部”推动审判为中心诉讼制度改革的意见。为现阶段及下一阶段贯彻该意见，应当着重于两方面的工作。

一是全面贯彻证据规则，规范取证行为，排除非法证据，严格证据标准，从而保证案件质量。二是推动庭审实质化改革。尤其是促使应当出庭作证的证人、鉴定人、侦查人员出庭，适度阻断侦查与审判之间通过诉讼卷宗形成的直接关联，由“侦查中心主义”向“以审判为中心”转型，充分发挥法院审判对案件实体与程序问题的把关作用。

（二）探讨司法改革新举措

为切实推动我国传统司法体制的现代转型，初步建立公正高效为民的司法制度，并初步确立司法权威，下一阶段的司法改革还应当考虑实施某些新的重大举措，在一系列深层次的制度改革问题上取得新的突破。 笔者认为，可以论证以下一些重要改革举措的必要性与可行性：

1.体现“以人民为中心”，让民众参与的司法，切实推动人民监督员和人民陪审员制度改革

我国迄今的司法改革，整体上体现职业化、精英化的思路及制度实践方向。这一思路和方向，在因历史原因和制度约束导致司法专业主义严重不足的历史背景下，无疑具有合理性和实践价值。

然而，司法民主主义，亦为现代司法制度建构的基石。这就不仅需要实现“为民的司法”，而且需要建构“民主的司法”，即让民众参与司法并能够决定司法事项。这是一种司法中的“直接民主”。我国法官、检察官不经民众选举，而经人大任命实际上也是徒具形式。因此，民众直接参与司法，可以弥补我国司法民主制度的不足，从而在一定程度上体现“以人民为中心”的政法伦理。

目前我国司法实践中采用了人民监督员制度和人民陪审员制度，前者为检察机关在自侦案件中使用，后者为法院审判采用。但在实际操作中，与其称为“民主”，毋宁叫作“官主”。

因为人民监督员由检察机关选择使用，基本上仅听取检察官的办案意见和理由，而人民监督员的意见也仅供检察机关参考，对案件并无决定性影响；人民陪审员则流于形式，长期因“陪而不审”对法官审决案件基本上没有影响而广受诟病。由此可见，这两种民众参与司法的制度，形式意义较大而实际功用不足。

为了改变民众参与形式化问题，推动“以人民为中心”的司法改革，可以考虑对上述两种制度进行实质性改造。

一是重新考虑人民监督制度的设置方式：

其一，人民监督员只能设立在检察机关的审查起诉环节，用于加强职务犯罪的审查起诉。如果设置在职务犯罪调查环节，一切仍由监察委主导，欠缺中立和独立性，制度设置仍然难免徒具形式。

其二，因嫌疑人及辩护律师对移送起诉认定的事实有异议可以启动人民监督员程序，同时允许律师介入，形成对审式监督程序。

其三，如果人民监督员一致认为不能起诉指控的犯罪，或不能起诉其中部分事实，则该项犯罪或指控的事实不能被检察机关起诉。如果不能形成一致意见，则将不同意见记录在案，且必须随起诉案件移送。

其四，人民监督员选任必须法制化，并保障适格人员选择的随机性，以防止相关主体人为影响监督活动。

二是改造人民陪审员制度，有条件地对少量重大案件的事实问题实行陪审员独立裁决制度。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”

人民陪审员制度改革试点正在进行，但从试点情况看，此种改革仍存在两大难题。

一是法律适用与事实认定难以完全分离。作为审理对象的所谓“法律事实”，正是自然事实与法律规范的结合，将二者截然分开存在技术上的难度，目前的诉讼机制也难以有效处理。

二是陪审员与法官共同审判、讨论和表决，无法避免法官的主导乃至决定作用，陪审员的功能仍然可能受到抑制。可能出现改革后与改革前的陪审员制度“换汤不换药”的情况，使改革流于形式。

笔者认为，要贯彻陪审员仅审理事实认定问题的要求，并在实质意义上推动此项改革，就要借鉴陪审制度，赋予人民陪审员独立决定案件事实问题，包括刑事诉讼中有罪无罪的权力，从而实现对我国陪审员制度的根本性改造。按照此种改革思路，只需设置一名法官负责案件审理，区分事实问题与法律问题并指导陪审员的事实认定。同时设置六名以上的人民陪审员组成陪审团，认定案件事实，确认被告是否承担法律责任。

由于陪审审理制度，需要充分贯彻直接言辞原则，因此应大幅提高证人、侦查人员、鉴定人出庭要求，保证庭审实质化。鉴于此种改革诉讼成本较高，适合的案件性质有限，因此可以将此类程序仅适用于很少一部分严重刑事犯罪。即主要适用于故意杀人、故意伤害等严重侵害人身法益和自由法益的犯罪，以及抢劫、盗窃等重大侵财犯罪，原则上不用于经济犯罪、职务犯罪、国家安全、公共安全犯罪等较为复杂、较为敏感的刑事案件审判程序。

2.“以审判为中心”的诉讼制度改革，进入新阶段，实现审前阶段的“程序再造”

“以审判为中心”的诉讼制度改革，对重塑我国刑事诉讼体制机制意义重大、影响深远，但不可能一蹴而就，而需逐步推进。 本轮改革的措施，是在现行法律框架内局部调整，在此基础上，下一阶段的司法改革，应当考虑局部性的程序再造，从而厘清并延伸“以审判为中心”的程序逻辑。 此种局部性的“程序再造”，关键在于解决侦查行为尤其是强制侦查的可诉性即司法控制问题。

强制侦查，是以国家权力严重限制公民基本权利，对强制侦查的司法控制，正是我国保障人权制约公权的刑事程序最薄弱的一个环节。

其程序保障的薄弱性表现在，一是强制侦查基本自行实施，不受司法审查（仅“逮捕”，即长期羁押受检察机关的检察审查）；二是强制侦查不可诉。即无论是对物还是对人的强制侦查，均不能诉至法院请求司法保护。这种状况不仅严重滞后于强制侦查法律控制的一般实践，而且与我国司法改革建立有保障、可救济的司法人权保障制度的逻辑严重不协调。 

从我国现实国情出发，近期全面实现强制侦查的司法审查有一定难度，一方面，侦查机关为保障侦查效率而难以普遍接受强制侦查司法审查，这项改革势必受到侦查方面的强力抵制而导致难以出台实施；另一方面，司法机关尤其是法院，还没有做好司法审查的组织准备和制度调整。

下一步可以斟酌实施的改革方案，是首先推行强制侦查的司法救济。即允许较高强度的侦查行为，如逮捕嫌疑人和被告人，当事人财产扣押、冻结及特殊条件下的先期处置，可以在事后，在符合一定条件的情况下（如羁押达到一定时间，财产扣押、冻结已造成生产经营困难等），向法院请求撤销或改变强制措施，以实现权利救济。

（三）修改、完善相关法律制度

司法改革引起司法体制、制度和机制的重要调整变化，必须与相关法律制度的修改、完善配套进行，以巩固改革成果，并提供新制度运行的规范基础和条件。法律的修改完善，本属依法改革的应有之义，但此一任务于近期尤为迫切，主要因三方面的需求：

一是以司法责任制为核心的司法改革“四项任务”，已经到了修改、完善相关法律的阶段，否则改革成果不能巩固，甚至可能半途而废；

二是“以审判为中心”的诉讼制度改革，要求获得规范基础，否则改革难以推行、不能走远；

三是国家监察体制改革涉及刑事司法体制的重大调整，需要拿出法律解决方案，否则试点后的面上改革难以实施且难以实现与国家法治体系的协调。

1.为司法责任制等司法改革任务落实提供法律保障

建立司法责任制、推行人员分类管理与员额制、实施司法机关人财物省级统管、加强司法职业保障，以及设立跨行政区划司法机关，主要涉及法院组织法和检察院组织法，以及法官法和检察官法的修改完善。

如就法院组织法和法官法的修改。为建立司法责任制，法院组织法应当进一步明确并贯彻“审理者裁判，裁判者负责”的原则，同时，确立追责与责任豁免机制。为建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善法官分类管理制度，健全法官职业保障制度，需要对法官法中有关法官选任程序和任职条件、法官的权利义务和职责、法官任免以及法官的职业保障等方面进行全面修改。

通过修改法官法,按照党的十八届三中全会决定,明确规定省以下法院人员编制由省统一管理,省以下法院法官由省提名、管理并按法定程序任免,同时明确各高级人民法院管理下级法院法官的范围和程序,为相关配套制度的制定提供明确的法律依据。

在下一步的法律修改中，为提供司法责任制的制度基础，可以考虑对司法权独立行使原则做出重要修改，由此确认司法官相对独立的法律地位和司法权限。我国宪法和法律，确认人民法院、人民检察院独立行使职权，尚未确认司法官独立行使职权的原则。应当说，这种仅主张集体独立而不承认司法官个人独立的行权原则，正是在司法机关内部产生司法行政化的制度根源。因为集体独立是以民主集中制为基础，由机关首长代表和体现的。

因此，院长、检察长及其代理人干预个案就有了制度依据。鉴于中国的政治和司法现实，在国家体制上确认集体独立，即确认司法机关独立行使职权仍有必要，但是为抑制司法行政化，建立司法责任制，应同时确认司法官独立行使权力并承担责任的原则，确认其相对独立的法律地位。应当说，依法确认司法官的独立性或相对独立性，正是司法责任制制度逻辑的集中体现和必然要求。

鉴于前述检察机关实施司法责任制的特殊问题，应当通过确认检察官的办案主体地位，贯彻检察机关分权制的制度学理，克服“授权制”的弊端。检察官法应当按照“分权制”原则，对检察长和普通检察官分别配置检察权。检察长虽有指挥权、监督权、职务转移、职务承继等权力，但必须受法律约束，必须尊重检察官的相对独立性，不能逾越权限实施指挥监督。

2.适应“以审判为中心”诉讼制度改革需要，修改刑事诉讼法

“以审判为中心”的诉讼制度改革，直接关系刑事诉讼法的再次修改完善，主要涉及三个方面的修法问题。

一是完善修改法律，推进庭审实质化。最为重要的是贯彻传闻证据排除规则，限制应出庭而未出庭证人庭前书面证言的证据效力。

二是完善刑事证据制度。包括根据“两高三部”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》，调整完善非法证据排除规则，包括非法证据排除的实体性规范及程序性规范。

三是完善其他相关法律规范。如通过修改法律，确立认罪认罚从宽的法律界限、实施程序、责任主体和监督机制，使此项改革在试点后能够获得制度确认，并得到普遍推行；明确刑事速裁程序的适用范围、实施程序等，从而建立刑事速裁程序，促进刑事案件办理的繁简分流。

3.适应国家监察体制改革要求，协调国家监察制度与司法制度的关系，建立、完善相关法律制度

由于检察机关的反贪污贿赂及反渎职侵权犯罪的侦查部门和职能划转于国家监察委，国家监察体制的改革也引起刑事司法体制的相应改革调整，因此国家监察体制改革亦须纳入司法改革课题任务，作统一筹划和部署。目前，这一重大改革，已经引起高度关注。在改革方向及主要举措已经确定且不容争议的情况下，需要认真思考、妥善解决的问题是如何通过立法，对监察委所具有的刑事司法权实施法律规制。

国家监察机关行使的犯罪调查权，无疑是一种刑事司法权力，并具有典型的侦查权性质。

其一，它有权实施专门性调查手段及有关的强制性措施，包括对人、对物的强制侦查，乃至具有高度侵权性的技术侦查，因此，其刑事调查活动，已具备侦查行为的全部要素；

其二，通过此一专门调查程序所搜集的证据，不再经过某一刑事侦查机构作证据转换，而可直接附随起诉意见交检察机关审查起诉，并作为法院的定案依据。由此可见，监察委的刑事调查行为属于刑事司法行为，监察机关是承担职务犯罪侦查职能的刑事司法机关。

正是由于其属于刑事司法机关，其调查行为属于刑事侦查行为，因此应当纳入刑事程序进行调整，其管辖范围应当由刑事诉讼法予以明确。调查活动应当接受刑事诉讼立案、侦查的程序规范调整。同时，在监察委调查阶段，应当允许律师介入，实现最低限度的程序保障。

而且其调查活动应当接受检察监督和公诉审查，最后应当接受法院审判尤其是庭审的检验。只有坚守程序正义底线，才能防止案件办错，才能将国家权力有效地关在制度的笼子里。

在国家监察制度改革，形成高度集中、空前强大的监察权力的情况下，尤其要注意完善法律制度，防止权力滥用。否则，可能对国家法治、对司法人权保障，造成严重的负面影响。